Circulaire

En droit administratif français, une circulaire est un document de portée générale par lequel une autorité présente à ses services l’application d’une politique, l’organisation d’une procédure ou l’interprétation de textes. Sa dénomination ne détermine pas à elle seule ses effets juridiques : le contenu, les destinataires, la publication et les effets produits sont déterminants.

Portée juridique

Une circulaire se situe sous les lois et règlements qu’elle explicite. Une disposition impérative illégale, par exemple parce qu’elle ajoute une règle sans base juridique ou méconnaît un texte supérieur, peut être annulée par le juge administratif. La décision Duvignères de 2002 a retenu le caractère impératif des dispositions générales comme critère de recours contre une circulaire.

Depuis la décision GISTI de 2020, le recours pour excès de pouvoir couvre plus largement les documents de portée générale émanant d’autorités publiques qui sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation de personnes autres que les agents chargés de les appliquer. Le caractère impératif et les lignes directrices constituent notamment de tels effets.

Publication et opposabilité

L’article L312-2 du Code des relations entre le public et l’administration prévoit la publication des instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui interprètent le droit positif ou décrivent des procédures administratives. Les instructions et circulaires non publiées selon les modalités réglementaires sont réputées abrogées.

L’article L312-3 permet à une personne de se prévaloir de certains documents émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’État, lorsqu’ils sont publiés sur les sites désignés. Une interprétation, même erronée, peut être invoquée pour une situation qui n’affecte pas des tiers tant qu’elle n’a pas été modifiée. Cette garantie cède devant les dispositions législatives ou réglementaires qui préservent directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement.

Valeur dans un dossier

La date, l’auteur, les destinataires, le site de publication et l’état de vigueur situent la valeur d’une circulaire. Son contenu s’interprète avec les textes législatifs et réglementaires applicables, ainsi qu’avec les documents ultérieurs qui l’ont modifiée ou remplacée. Dans les domaines sanitaire et environnemental, une circulaire ancienne peut ainsi documenter une pratique administrative passée sans décrire le droit positif actuel.